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Confederação Nacional

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“Nova” proposta de reforma tributária: um déjà vu que não resolve

Data: 17/10/2017 09:50:00
Crédito: Freepik

Juliano Musse*

Em meio a reformas antissociais de um governo voltado a atender, notoriamente, interesses de classes politicamente e economicamente dominantes, eis que como “bola da vez” ressurge a reforma tributária, há anos discutida, mas nunca implementada de forma correta e justa.

O projeto de autoria do deputado Luiz Carlos Hauly, que a rigor não pressiona muito os interesses dos mais abastados, sugere, dentre outras medidas, a unificação de tributos com a criação de um IVA - Imposto sobre Valor Agregado, com o objetivo, segundo a exposição de motivos, de simplificar a cobrança de impostos e desburocratizar a economia. Em síntese, prevê um IVA desagregado em dois outros impostos:

i) o IBS - Imposto sobre Operações com Bens e Serviços, de esfera Estadual, que pela proposta, absorverá os seguintes tributos: IPI, IOF, CSLL, PIS, Pasep, Cofins, Salário-educação, CIDE; e ii) o IS - Imposto seletivo (excise tax), de esfera Federal, a absorver outros setores (petróleo e seus derivados, combustíveis e lubrificantes de qualquer origem, cigarros e outros produtos do fumo, energia elétrica, serviços de telecomunicações, bebidas alcoólicas e não alcoólicas, veículos automotores terrestres, aquáticos e aéreos, novos, bem como pneus, partes e peças nestes empregados) que hoje têm alta carga tributária, ficando, assim, de fora do IBS.

Sobre os recursos da saúde, a vinculação para ações e serviços público de saúde (art. 198, § 2º) não terá, a priori, alteração no texto constitucional. Não serão modificados os dispositivos do Texto Constitucional referentes à vinculação de receitas à saúde pública, haja vista que as parcelas dos Estados e dos Municípios são fixadas por lei complementar (LCP nº 141/2012). Caso mantidos os percentuais atuais, haverá, após a transição, aumento do valor global vinculado em R$ 368,96 milhões, equivalentes à diferença do percentual de vinculação fixado para Municípios (15%) e Estados (12%) aplicados sobre a parcela de recursos que é deslocada destes para aqueles. Pela proposta o deslocamento de recursos da União para os Municípios não tem implicação no valor global vinculado, pois os percentuais de vinculação são iguais (15%).

Primeiramente é bom que se diga que independente da reforma que virá, e se adequada ou não à real necessidade brasileira, uma coisa é certa. Pela comoção popular diante da enxurrada de denúncias e escândalos de corrupção em todo o país, haverá grande resistência popular às propostas que acarretem aumento da carga tributária. E isso vem sendo discutido, no âmbito político, como possibilidade.

Não que nossa carga seja muito elevada, como grande parte das economias europeias e como imagina a maioria da população. É preciso ter uma visão mais lúcida acerca dessa questão, que muito mais se relaciona com a má gestão de recursos públicos, do que o peso da carga, propriamente dito. Para Pochmann (2008)1, no Brasil, a cada R$ 3 arrecadados pela tributação, somente R$ 1 termina sendo alocado livremente pelos governantes. Isso porque, uma vez arrecadado, configurando a carga tributária bruta, há a quase imediata devolução a determinados segmentos sociais na forma de subsídios, isenções, transferências sociais e pagamento dos juros do endividamento público. Noutras palavras, R$ 2 de cada R$ 3 arrecadados só passeiam pela esfera pública antes de retornar imediata e diretamente aos ricos (recebimento de juros da dívida), às empresas (subsídios e incentivos) e aos beneficiários de aposentadorias e pensões. Assim, o uso da carga tributária bruta no Brasil se transforma num indicador pouco eficaz para aferir o peso real da tributação.

Pochmann (2008) conclui que talvez fosse mais adequado fazer análises sobre a carga tributária líquida, que é aquela que, de fato, indica a magnitude efetiva dos impostos, taxas e contribuições relativamente ao tamanho da renda dos brasileiros, pois é com essa quantia que os governantes conduzem (bem ou mal) o conjunto das políticas públicas. Nesse sentido, a tributação elevada é um mito no Brasil. A carga tributária líquida permanece estabilizada em 12% do PIB há algum tempo. O que têm aumentado mesmo são impostos, taxas e contribuições que, uma vez arrecadados, são imediatamente devolvidos, o que impede de serem considerados efetivamente como peso da tributação elevada.

O que onera muito os mais pobres, mostrando ser o maior vilão do sistema regressivo, não é tanto o percentual da carga tributária em relação ao PIB, como mostrado, mas o caso de o Brasil estar no grupo dos que têm menos impostos sobre a renda e lucro e em contrapartida ser um dos que mais cobra sobre bens e serviços, por exemplo. 

Nossa situação é inversa à verificada nos países desenvolvidos. Nesses, principalmente após a Segunda Grande Guerra, a construção do Estado de bem-estar social (Welfare State) propiciou a redistribuição da renda gerada por meio orçamentário, com tributação sobre os mais ricos e transferências dos recursos dos fundos públicos para a população de menor renda, combatendo a pobreza, o desemprego e a desigualdade social. Por aqui, nosso sistema tributário não tem privilegiado os menos favorecidos, ao contrário, tem sido um instrumento a favor da concentração de renda, agravando o ônus fiscal dos mais pobres e aliviando o dos mais ricos.

Outro ponto importante a ser observado, antes de se analisar a atual proposta de reforma, diz respeito à natureza do IVA. Varsano (2014)2 esclarece muito bem a ótica desse imposto ao afirmar que o IVA é utilizado com um único objetivo: o de arrecadar. Segundo o autor, ele não é um bom instrumento para corrigir externalidades, para melhorar a distribuição de renda ou para realizar política comercial. Outros instrumentos mais apropriados para essas finalidades existem. Impostos seletivos lidam bem com externalidades. Impostos sobre a renda e sobre a propriedade e, principalmente, utilização da receita para realizar programas e projetos cujos benefícios são apropriados no todo ou na maior parte pelos mais pobres, são bons instrumentos para lidar com pobreza e desigualdade. Trocando em miúdos, o IVA é um imposto regressivo por natureza e não é capaz de atenuar, per si, os males do sistema brasileiro ou de tornar nossa tributação mais progressiva.

Sobre pontos negativos - Sobre a proposta de reforma, é importante avalia-la em relação a dois aspectos centrais. O primeiro, refere-se ao mais grave dos problemas do nosso sistema que é a regressividade tributária. Vale lembrar, nesse sentido, os importantes princípios tributários e constitucionais da capacidade contributiva (a tributação deve ser proporcional a esta capacidade), da isonomia (tratar igualmente os iguais e desigualmente os desiguais) e da progressividade. O segundo ponto é o da vinculação das fontes de financiamento exclusivas das políticas da Seguridade Social, que incluem a Cofins, CSLL, PIS e Pasep.

Sobre estes dois pontos, reforçando o que foi apresentado anteriormente, a proposta do Deputado Hauly não resolve a questão da regressividade com a criação de um imposto sobre valor agregado, exceto, em alguns casos pontuais vistos à frente, tampouco vincula outras fontes de receita à Seguridade.

O desafio para a busca da progressividade do sistema tributário brasileiro consiste em medidas que desloquem parte da carga tributária indireta, que incide sobre o consumo, para a direta, que deve incidir sobre as altas rendas e o grande patrimônio. Mas no caso brasileiro atual, e mesmo nas propostas de reformas passadas, esse não é um problema que aparece no rol de mudanças. Pela Tabela 1 é possível perceber o tamanho da disparidade dessas incidências, destoantes do que ocorre na maioria dos países desenvolvidos. O peso da carga sobre o consumo é muito mais elevado que a incidência sobre renda e patrimônio. Em uma sociedade desigual, como a nossa, esse efeito é potencializado.

Particularizando a questão da regressividade, no caso do IR - Imposto de Renda, algumas observâncias são pertinentes. A ausência de correção da tabela progressiva ao longo dos anos veio resultando na incorporação de novos trabalhadores à base de incidência do IR. Assim, a tributação teve como efeito a captura de boa parte dos ganhos de renda líquida disponível dos que vivem dos rendimentos do trabalho. Para corrigir essa situação e reestabelecer a renda líquida disponível da base da pirâmide, seria preciso reajustar a tabela do IR beneficiando aqueles que menos ganham. Para evitar que a adoção desse tipo de medida reduza a tributação sobre a renda, que é socialmente mais justa, é preciso calibrar alíquotas, em um maior número de faixas, para haver uma compensação da arrecadação juto aos contribuintes de renda mais elevada. Ter quatro faixas com um teto de 27,5%, como o que temos hoje, não torna esse tipo de imposto amplamente progressivo. Na França, por exemplo, são 12 faixas com teto de 57%. Esse é um problema a ser corrigido, assegurar a equidade horizontal e vertical na tributação do IR, e que não está contemplado na atual proposta de reforma.

Outro ponto de intensa discordância e crítica é a não tributação dos lucros e dividendos distribuídos, pois sem revogar esse benefício às rendas do capital, uma possível nova calibragem da tabela progressiva do IR só alcançaria as rendas do trabalho. Os rendimentos recebidos pelas pessoas físicas a título de lucros ou dividendos não entram na tabela progressiva. Se forem advindos dos chamados "juros de capital próprio" (art. 9 da Lei 9.249), sofrem retenção de 15% na fonte pela PJ que distribui o lucro/dividendos e a pessoa física recebedora declara como rendimento de tributação exclusiva na fonte. No caso de lucros/dividendos distribuídos segundo o artigo 10 da Lei 9.249 (isenção), nem a PJ retém e nem o beneficiário submeterá a tabela de incidência, pois informará esse rendimento na ficha de rendimentos isentos e não tributáveis.

Nesse sentido, é preciso rever a Lei 9.249 de 1995 e seus artigos 9º e 10º, que estabeleceu, dentre outras, a isenção na distribuição de lucros e dividendos vigente até a atualidade. Desde o ano-calendário de 1996, estão desonerados os lucros e dividendos distribuídos a sócios ou acionistas, pessoas físicas ou jurídicas, domiciliados ou não no Brasil, por pessoas jurídicas tributadas pelo lucro real, presumido ou arbitrado, ou integrantes do Simples-Nacional:

Lei 9.249 de 1995: “Altera a legislação do imposto de renda das pessoas jurídicas, bem como da contribuição social sobre o lucro líquido, e dá outras providências. ”

(...)

Art. 9º. A pessoa jurídica poderá deduzir, para efeitos da apuração do lucro real, os juros pagos ou creditados individualizadamente a titular, sócios ou acionistas, a título de remuneração do capital próprio, calculados sobre as contas do patrimônio líquido e limitados à variação, pro rata dia, da Taxa de Juros de Longo Prazo - TJLP;

(...)

Art. 10º. Os lucros ou dividendos calculados com base nos resultados apurados a partir do mês de janeiro de 1996, pagos ou creditados pelas pessoas jurídicas tributadas com base no lucro real, presumido ou arbitrado, não ficarão sujeitos à incidência do imposto de renda na fonte, nem integrarão a base de cálculo do imposto de renda do beneficiário, pessoa física ou jurídica, domiciliado no País ou no exterior.

Não é justo que uma Pessoa Jurídica possa deduzir do IR os juros pagos a titular, sócios e acionistas; tampouco é correto que lucros e dividendos pagos ou creditados pelas pessoas jurídicas, tributadas com base no lucro real, presumido ou arbitrado, não fiquem sujeitos à incidência do imposto na fonte. A proposta de reforma do Dep. Hauly é tímida (para não dizer nula) em se tratando dessa problemática envolvendo imposto sobre a renda.

Sobre sistemas de tributação de dividendos no mundo, são isentos de tributação, segundo Caroll e Prante (2012)3, além do Brasil, apenas a Estônia e a Eslováquia. Todos os países, em maior ou menor grau, a depender do sistema, se Clássico, Intermediário, Parcial, Imputação Plena, dentre outros, tributam os dividendos.  Se a isenção do imposto sobre a distribuição de resultados pretendeu estimular o investimento, como afirmavam seus idealizadores em 1995, a sua extensão a atividades profissionais que se utilizam da própria força de trabalho, notadamente profissionais liberais, pode ser apontada como uma distorção do modelo. Essa distorção resulta em tributação desigual sobre a renda do trabalho, em detrimento dos trabalhadores assalariados, hoje praticamente os únicos a se sujeitarem à tabela de alíquotas mais onerosas do IRPF.

Com base na experiência internacional, o Brasil, um país díspar, deveria utilizar sua tributação como um instrumento de redistribuição de renda e riqueza, trilhando um caminho contrário ao das últimas décadas, e não retroceder. Um dos maiores exemplos de redistributividade em nosso país é a previdência social, que faz parte da Seguridade juntamente com saúde e assistência social. A Seguridade Social, constitucionalmente amparada, tem fontes exclusivas de financiamento (Art. 195) que permitiram um saldo superavitário de receitas e despesas até o ano de 2015.

Devido à crise, ao desemprego e às recorrentes renúncias fiscais, as receitas caíram drasticamente frente ao aumento natural das despesas, tornando o orçamento deficitário em 2016.4. Com a possibilidade de se emplacar a proposta de reforma, estaremos, definitivamente, diante do sepultamento da diversidade das bases de financiamento da Seguridade que ampliou o financiamento da previdência, saúde e assistência social para além da folha de salários, incluindo, a receita, o faturamento e o lucro. E mesmo que haja retomada do crescimento econômico com geração de empregos, sem as fontes exclusivas de financiamento, provavelmente, não veremos mais os pujantes superávits da Seguridade, há anos demostrados pela Associação Nacional do Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil - ANFIP.

Sobre pontos positivos - A questão que envolve a simplificação do ICMS é salutar, tentando pôr fim à chamada "guerra fiscal" entre os Estados com a consequente redução do “Custo Brasil”. É positivo pensar na extinção dos impostos em cascata, um problema muito particular do nosso sistema, e que está presente em quase todas as fases da cadeia produtiva. O ICMS, no caso, ainda tem a capacidade de incidir sobre outros impostos como o PIS e a Cofins. Uma possível solução para o complexo ICMS, ao invés de fundi-lo num IVA, talvez pudesse partir de um sistema de compensação entre os estados. Além disso, seria necessária uma legislação nacional que definisse o destinatário: se o destino físico da mercadoria ou o domicílio ou estabelecimento do comprador. Essa é uma alternativa à simples extinção desse imposto e à consequente perda de autonomia tributária dos estados.

Outra questão pontual, menos importante que a desoneração das rendas do capital, mas que deve ser levado adiante na proposta diz respeito ao IPVA, acrescentando as embarcações e as aeronaves em sua hipótese de incidência. A importância dessa mudança se faz presente, haja vista o dever de tributar de forma progressiva e considerando a capacidade contributiva de cada cidadão. Concomitantemente, há de se diminuir a carga tributária sobre custos importantes dos produtos e serviços ao impedir sua incidência sobre os veículos de uso comercial destinados à pesca e ao transporte público de cargas e passageiros.

A proposta inicial da PEC nº 140 de 2012.5, com objetivo de alterar o artigo 155, III, da CF/1988, esclareceu bem, na ocasião, a importância dessa nova incidência em virtude do número elevado da frota de aeronaves e embarcações esportivas: Considerando o Brasil possuir a maior frota de aviões executivos do hemisfério sul, segundo dados da Agência Nacional de Aviação Civil, que aponta para uma média de 12 mil aeronaves registradas e uma frota náutica esportiva em torno de 168 mil unidades, segundo dados do Departamento de Portos e Costa da Marinha do Brasil – seria possível reduzir sensivelmente as alíquotas hoje aplicadas em carros e motos de todo o Brasil e com isso garantir uma maior justiça fiscal”. Os dados são de 2012, hoje esse quantitativo é bem mais elevado.

Também interessante e que não pode passar desapercebido são os injustificados incentivos fiscais (anistias, Refis etc) aos mais opulentos e que a proposta de reforma parece querer abolir. Um exemplo, atualíssimo, se refere ao novo Programa de Recuperação Fiscal (Refis). Segundo dados do Unafisco Nacional6, com o Refis estima-se que os municípios percam mais de R$ 13 bilhões de arrecadação e que a perda dos Estados pode chegar a mais de R$ 18 bilhões, entre repasses federais e tributos próprios. O Refis beneficia primordialmente os grandes contribuintes, pois mais de 68% dos parcelamentos especiais são concedidos a contribuintes diferenciados, aqueles com faturamento anual acima de R$ 150 milhões. Beneficiam também, por exemplo, os “ruralistas”. A Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional - PGFN, estipula que, juntos, eles devem mais de R$ 135 milhões à União. Em meio à política de austeridade (austericídio) do atual governo isso não soa como um forte contrassenso?

Nosso sistema tributário é reconhecidamente complexo e burocrático, com um elevado número de leis, muitas vezes impeditivas do cumprimento das obrigações acessórias. Há unanimidade quanto a esse entendimento. E sempre nutrimos esperança ao se anunciar uma possível reforma desse nosso sistema tão injusto. No entanto, o que está se colocando à mesa, sem alterações e salvo algumas benesses pontuais, parece beneficiar, grande medida, o topo da pirâmide.

Mensal e acumulado anual - setembro/2016 a agosto/2017

Índices de preços ao consumidor são números que que medem a variação do custo de vida de segmentos da população (taxa de inflação ou de deflação). O Índice Nacional de Preços ao Consumidor – INPC, apresentou variação de -0,03% em agosto, ficando com taxa acumulada anual de 1,73%.

O IPCA também segue baixo no acumulado anual, muito embora o aumento do preço dos combustíveis tenha pressionado a inflação. O índice está abaixo do piso da meta de inflação estipulada pelo governo, que é de 3% ao ano (1,5 ponto percentual abaixo do centro da meta, que é de 4,5% ao ano).

O IGP-M, índice que corrige os aluguéis, teve um acumulado negativo entre set/16 e ago/17 (-1,72%).

Entre julho e agosto, o Índice do Custo de Vida - ICV do município de São Paulo praticamente não variou (-0,01%), segundo cálculo do DIEESE (Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Socioeconômicos). Entre setembro de 2016 e agosto de 2017, a variação acumulada do ICV-DIEESE foi de 1,71%.

*Economista e técnico do Dieese/SS CNTS

1 POCHMANN, Marcio. O mito da tributação elevada no Brasil. Folha de São Paulo, 14/09/2008. Disponível em: http://www1.folha.uol.com.br/fsp/opiniao/fz1409200808.htm

2 VARSANO, Ricardo. A tributação do valor adicionado, o ICMS e as reformas necessárias para conformá-lo às melhores práticas internacionais. Disponível em: http://www20.iadb.org/intal/catalogo/PE/2014/13443.pdf

3 CAROLL, Robert; PRANTE, Gerald. Corporate dividend and capital gains taxation: A comparison of the United States to other developed nations. Nova Iorque: Ernst & Young, 2012. In: Tributação de lucros e dividendos no Brasil: uma perspectiva comparada. Carvalho, Cristiano Viveiros de, et. all; Silva, Jules Michelet Pereira Queiroz e (Coord.). Brasília: Câmara dos Deputados, Consultoria Legislativa. 2015

4 Embora a ANFIP ainda não tenha divulgado seu periódico “Análise da Seguridade Social”, estima-se que o déficit chegue a R$ 57 bilhões em 2016.

5 http://www.camara.gov.br/sileg/integras/974236.pdf

6 http://unafisconacional.org.br/img/publica_pdf/nota_t_cnica_Unafisco_no_03_2017.pdf